美國2019年《特別301報告》述評

【編者按】　2019年4月25日，美國貿易代表辦公室發布了2019年《特別301報告》（以下簡稱《報告》），這是中美貿易戰打響之后美國發布的第一份特別301調查報告?！秷蟾妗氛J為，盡管中國在過去一年做出了一些改進，但并未進行根本的結構性改革，仍存在商品假冒、在線盜版現象嚴重、醫藥創新保護不力、以“網絡安全”為由設置行業壁壘等問題，中國未從根本上改變知識產權保護格局，因此仍被列入了“優先觀察名單”。面對美方提出的質疑，我國需要對調查的失實部分進行理性反擊，同時正視我國現階段客觀存在的一些問題，健全知識產權保護格局。

一、2019年《特別301報告》發布背景及概況

2019年2月27日，美國貿易代表辦公室（United States Trade Representative，以下簡稱“USTR”）在華盛頓舉行了2019年特別301公開聽證會，中國國際商會法律服務部負責人率團參會。2019年4月25日，USTR發布了2019年《特別301報告》，這是USTR自1989年以來發布的第31份年度報告。《報告》是美國對全球的貿易伙伴在知識產權保護和執法情況方面的年度審查結果，作為美國對華關系的一張重要王牌，在雙方關系遇冷時或將成為向中國施壓的重要籌碼。美國早在1990年就將中國升級列入“優先觀察國家名單”，歷史上曾對中國動用過六次301條款。

2018年3月22日，美國白宮正式簽署對華貿易備忘錄，宣布將對中國出口商品加征關稅，并在其他領域也繼續采取行動，中美貿易摩擦不斷加劇。2019年4月30日，中國和美國展開第10輪中美經貿高級別磋商。本次報告是中美貿易戰正式開打以來美國發布的第一份《特別301報告》，對正在進行的中美貿易談判具有風向標意義，《報告》的調查結果以及美國對中國的態度將反映美國對華知識產權政策的走向，我國應及時跟進美方動態，針對關鍵性問題加強應對。

二、2019年《特別301報告》的主要內容

《報告》首先介紹了本次調查的主要依據和程序。在國會授權的前提下，USTR與外國政府、利益相關者、美國國會等有關部門進行了磋商，對美國各貿易伙伴國家的有關知識產權問題進行評估，并于2019年2月舉辦了聽證會，吸納社會各界的廣泛參與，在此基礎上形成了2019年《特別301報告》。

該《報告》主要分為三個部分：摘要部分列出了本年度的“優先觀察名單”和“觀察名單”，第一節介紹了本年度各國在知識產權保護、執行和相關市場準入等方面的發展，第二節是針對知識產權問題的特定國家的報告。

（一）2019《特別301報告》的觀察名單說明

《報告》顯示，本年度共有11個國家進入“優先觀察名單”、25個國家被列入“觀察名單”。將2019年度《報告》與2018年度《報告》相對比，可以發現：沙特阿拉伯由原來的“觀察名單”升級至“優先觀察名單”，哥倫比亞則由于《美國-哥倫比亞貿易促進協定》（CTPA）的某些條款以及《哥倫比亞2014-2018年國家發展計劃》的執行情況良好而與加拿大一同由“優先觀察名單”下調至“觀察名單”，另外，巴拉圭在今年被增加至“觀察名單”中；而塔吉克斯坦則由于采取了改善其知識產權制度的具體步驟，今年被移出觀察名單。

表1 《特別301報告》的觀察名單

（二）各國在知識產權保護和執法方面的新進展

本年度各國均采取了一定的知識產權保護和加強執法的舉措。如巴西重振了沉寂已久的打擊盜版和知識產權犯罪委員會；智利通過了《衛星盜版法》；印度發布了修訂的立法草案，將目前存在的非法錄像定為刑事犯罪；希臘成立了版權和著作權通知委員會等。同時，《報告》特別指出一些國家的舉措為“最佳知識產權實踐說明”，如印度知識產權組織（CIPAM）促進政府簡化知識產權有關流程，提高知識產權意識，促進商業化，加強執法；巴西里約熱內盧的專門知識產權警察部隊是打擊假冒和盜版戰斗的重要典范；在多邊、雙邊和區域倡議等問題和知識產權與環境、健康等問題方面，均取得重要進展。

（三）知識產權保護、執法和相關市場準入挑戰

1.醫藥和醫療器械創新與市場準入

美國今年依舊把醫藥和醫療器械相關問題放在最重要的位置，在《報告》中，美國對各國在醫藥和醫療器械方面的主要關切點包括：①藥品和醫療器械的上市和報銷不夠透明、不夠公平的問題；②未經授權披露為獲得藥品銷售批準而產生的檢測或其他數據問題；③提供可靠有效的延長專利有效期的手段，以補償市場批準審查期和專利局所延誤的時間等問題。另外，美國尤其認為阿爾及利亞、澳大利亞、加拿大、中國、日本、韓國、新西蘭和土耳其等幾個貿易伙伴在藥品創新和市場準入問題上的政策存在著對美國公司歧視的情況。

2.技術轉讓、自主創新和本地化

《報告》提出，許多貿易伙伴國的政府措施、政策需要或迫使美國公司進行技術轉讓，這些措施有時被視為國內“自主創新”的手段，但本質上是扭曲市場、阻礙美國公司進入市場的壁壘，這些政府干預行為也可能引起對國際義務一致性的破壞。美國尤其敦促包括中國在內的數個貿易伙伴，在制定促進創新的政策時，不要強迫技術轉讓并謹慎制定地方保護政策，在此過程中應考慮到商業伙伴自愿合作的重要性。

3.商業秘密

商業秘密盜竊威脅到美國在全球的競爭力，并使美國處于危險之中。商業秘密竊取滲透至關鍵的商業和國防技術領域也對美國的國家安全利益構成威脅?！秷蟾妗酚绕渲赋鲋袊谏虡I秘密保護和執法方面存在的差距，以及在事發之后較難獲得有效補救的情況。

4.地理標志

美國對歐盟地理標志制度格外關注，《報告》認為它嚴重破壞了美國生產商所持有的商標和其他知識產權，對美國商品設置了市場準入的障礙，并指出歐盟仍尋求在其管轄領域內擴大該制度的適用范圍，并試圖在其他多邊機構中推廣該制度。

5.網絡盜版和廣播盜版

《報告》指出技術的發展使互聯網成為傳播盜版內容的一種極為有效的手段，當今對在線盜版的執法是最具挑戰性的版權執法問題，而阿根廷、保加利亞、加拿大、智利、中國等國家的網絡盜版率很高，缺乏有效的執法。另外，流式翻錄（stream ripping）、非法流媒體設備（ISD）、非法互聯網協議電視（IPTV）、有線電視運營商的信號竊取、盜攝（camcords）等技術和行為，是當今新興且日益增強的威脅。

6.其他知識產權有關問題

邊境、刑事和在線執法打擊假冒行為、版權管理和特許權使用費支付、商標保護、域名保護、政府使用未經許可的軟件等方面也是《報告》關注的有關知識產權問題。在這些領域，各國均存在著不同程度的保護力度不夠或執法不嚴的問題。

三、2019年《特別301報告》中涉及中國的內容

《報告》仍將中國列入“優先觀察名單”以及“306條款監管國”，中國已連續第15年被列入該名單。美國認為在過去一年盡管中國做出了一些改進，但并未進行根本的結構性改革。中國迫切需要加強知識產權保護和執法，其領域包括商業秘密盜竊、網上盜版和假冒、大量制造和出口假冒產品以及醫藥創新。

（一）知識產權立法、司法保護取得進展，但仍需完善

近三年的《特別301報告》都對中國在知識產權法院建設方面取得的成效表示肯定，《報告》認可中國重組知識產權管理和執法部門，建立了新的市場監管總局集中管理知識產權，但對其未來能否發揮作用仍處于觀望狀態；中國司法改革具有“積極進展”，“最高人民法院知識產權法庭的建立有希望提高結果的一致性”；知識產權專門法院充分體現了其處理知識產權案件的能力、專業性和透明度；互聯網法院逐步建立。不足之處在于商標評審委員會向知識產權法院提出上訴存在程序障礙；地方政府官員和強大的地方利益集團的干預會破壞法院的獨立性和有效性，這點在2018年《特別301報告》中也曾提及。

《報告》表示中國在知識產權相關法律和監管措施的提出上取得了進展：印發《專利法》修正案草案、《強制性標準管理辦法(征求意見稿)》《行業協會標準管理辦法(征求意見稿)》、《外國地理標志產品保護辦法》修正案草案和《關于規范商標注冊的規定》等。針對2018年《特別301報告》提出的《著作權法》草案修訂停滯問題，雖然中國表示有所進展，但草案仍未出臺；中國未采納2018年報告提出的將“合理懷疑”標準引入《刑事移交條例》的建議。

（二）中國在知識產權保護發展道路上面臨的挑戰

《報告》認為盡管中國政府進行了廣泛的重組，并進行了知識產權法律法規的修訂，但保護知識產權的高調聲明并不能取代解決中國知識產權體系缺陷的真正結構性改革。中國修訂相關法律法規和監管措施時未能采納美國提出的改革建議?！秷蟾妗钒l現中國在進行一系列不公平的有害行為：迫使技術轉讓、歧視性許可、引導或便利國內公司收購外國公司以獲得尖端技術、通過美國公司的計算機網絡竊取知識產權等。由于知識產權保護強度與美國存在差距、法律改革停滯不前并且執法不力，中國仍然面臨著嚴峻的挑戰。 

1.商業秘密保護問題

商業秘密保護問題近年來一直是《特別301報告》的調查重點，近三年的《特別301報告》都認為中國商業秘密保護問題主要集中在：未制定專門的《商業秘密法》及配套規范、商業秘密的保護力度有所欠缺、司法判決缺乏一致性、刑事執法方面存在障礙等。此外，《報告》顯示目前美國最為關注的是中國是否在解決商業秘密和其他知識產權爭端中設置了訴前禁令，盡管2019年《最高人民法院關于知識產權和競爭糾紛行為保全審查中適用法律若干問題的規定》開始實施，但美國對這一司法解釋能否使權利人及時獲得針對各類商業秘密盜用行為的訴前禁令表示擔憂。

2.商品假冒與網絡盜版問題

近三年的《特別301報告》針對中國商品假冒現象提出的問題基本一致，主要是假冒產品大量生產、內銷和出口的現象仍未得到有效遏制；中國在處理惡意商標注冊方面并沒有取得顯著進展，損害了美國權利人的商譽或利益。此外，《報告》指出假冒藥品、化肥、殺蟲劑的存在帶來了健康和安全風險。

《報告》表示中國電子商務市場上仍然普遍存在網絡盜版和仿冒行為，越來越多的網絡盜版行為以“點播微型視頻”的形式出現，在線平臺未經授權傳播學術文本副本；新出臺的《電子商務法》對權利人造成的負擔過重，反通知條款的有效性無法得到證實，新法未對侵權人的惡意行為進行懲罰，侵權責任的落實缺乏可預測的法律環境。

3.專利保護制度需要進行關鍵性改革

前兩年的《特別301報告》都指出了中國在《專利法》修正案草案的修訂過程中過分注重行政執法的問題。《報告》認為新出臺的《專利法》修正案草案未能提供專利期限延長手段以補償不合理延誤。美國反對中國對部分專利行為實施“社會信用制度”處罰，認為這是在知識產權領域擴大“社會信用體系”。繼《標準化法》之后，中國陸續發布了相關辦法的征求意見稿，對國內外參與者一視同仁。但2019年1月中國發布了《禁止濫用市場支配地位條例草案》征求意見稿，美國擔憂中國會利用執法脅迫美國專利持有者以較低的利率向中方授權。

醫藥創新保護仍然是美國關注的重點，《報告》表示中國仍在保護不正當商業使用以及未經授權披露為獲得藥品銷售批準而產生的檢測或其他數據；政府定價和報銷過程中與藥品供應商接觸不足且缺乏透明度。前兩年《特別301報告》提出的“新藥品”定義問題在本次《報告》中并未提及。

4.“安全可控”政策阻礙美國相關產業參與市場競爭

《報告》指出中國多次以網絡安全為借口，迫使美國知識密集型產業向政府披露敏感知識產權或將其轉讓給中國實體，這一問題在前兩年發布的《特別301報告》中也被重點提及。此外，《報告》認為中國在2018年6月發布的《網絡安全保密保護條例》草案延續了多層次保護計劃的要求，其中包括限制購買敏感的軟件和其他信息通信技術產品。中國對外國企業施加嚴格限制，以阻止它們在商業市場競爭，歧視外資企業擁有或開發的知識產權。

5.其他問題

中國的法律規定和程序無法使各方參與到地理標志的異議、撤銷以及其他程序中；政府和國有企業的軟件正版化項目仍未全面實施，盡管與過去幾年相比略有下降，但中國盜版軟件使用率仍遠遠高于其他地區和全球的比例；商標局在注冊過程中沒有充分考慮共存協議和同意書，異議、撤銷、無效程序文件要求繁瑣、異議程序缺乏透明度、未進行缺席判決。

四、美國2019年《特別301報告》評析 

（一）美國《特別301報告》的性質

《特別301報告》自發布之時起就被定義為美國政府針對“損害”美國知識產權利益和整體商業利益的外國政府進行調查、報復和制裁的手段。多年來，其一直是美國推行單邊政策的有力工具，以極具主觀性和傾向性的態度單方面評價各國的知識產權發展狀況。美國單方面設定標準、發布報告、解釋與制裁貿易伙伴國，利用自身在國際貿易中的強大影響力威懾貿易伙伴國，以進一步鞏固其在知識產權領域與貿易投資領域的優勢地位。

（二）《特別301報告》對中國的指控缺乏客觀性

《報告》雖然對中國在知識產權保護發展中取得的進步給予一定程度的肯定，但又對這些進步持保留態度并過分夸大發展進程中不可避免的階段性問題?！秷蟾妗分杏卸嗵帉χ袊牟粚嵵缚?，其實質是“兩國經濟力量對比和競爭形勢發生變化后，美國對中國高技術產業和先進制造業實施的戰略遏制和打壓?！薄秷蟾妗纷鳛檩o助美國擴大對外貿易的工具，在今后美國與中國的談判中依舊會作為向中國施力的砝碼發揮重要作用，所以中國很可能繼續長期出現在美國的“優先觀察名單”中，對于這一點，我們應當理性看待并繼續堅持我國的自主知識產權發展道路?！秷蟾妗穼χ袊R產權發展的評價具有如下特點：

第一，《報告》對中國知識產權發展進程的評價具有主觀性。例如，報告罔顧中國知識產權司法改革的重大發展和大量有益嘗試，貶低司法改革的重大意義，評價中國的改革措施未能從根本上改變知識產權格局，并過分夸大上訴程序中存在的障礙。實際上，中國自2017年以來，知識產權法院、法庭已經相繼在各大城市建立，且在2019年初組建了“最高人民法院知識產權法庭”，這是不斷健全知識產權法院體系、完善知識產權審判機構設置、推動知識產權司法保護體制機制、審判體系現代化的重大進展；另外，2018年10月，全國人民代表大會常務委員會通過了《關于專利等知識產權案件訴訟程序若干問題的決定》，探索建立國家層面知識產權案件的上訴審理機制，進一步統一了知識產權案件裁判標準、破除上訴程序障礙；并且，以上海為代表的地方法院出臺的《遠程視頻審理案件操作規則》也在嘗試著創新庭審方式、簡化審理流程、確保程序公開透明。

第二，《報告》的來源依據較為模糊，支撐數據的真實性有待商榷。在論證中國電子商務市場中的盜版和假冒問題時，所依據的事實大多來自“權利人報告”，缺乏客觀準確的證明材料；另外，在假冒產品的生產、內銷及出口問題上，《報告》以經合組織2019年發布的兩份報告為依據，而非第一手材料，而這兩份報告關于中國侵權商品調查數據的真實性依舊有待商榷?！秷蟾妗芬跃S護美國知識產權權利人在海外市場的利益為首要目的，帶著傾向性對中國市場進行評判，許多指責缺乏公正性，說服力較弱。

（三）我國的應對策略

我們要在認清《特別301報告》的性質和目的的基礎之上，理性對待《報告》對我國的知識產權保護工作的“認可”與“質疑”：

近年來我國政府格外重視知識產權保護，習近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式的主旨演講中，專門將加強知識產權保護作為擴大開放的4個重大舉措之一，將知識產權保護的重要性提升到前所未有的高度。我國在知識產權保護上取得成就是有目共睹的，涉及知識產權保護的多部法律法規得到完善，知識產權保護的法律標準得到細化：修訂《奧林匹克標志保護條例》；印發《“互聯網+”知識產權保護工作方案》；國家30余個部門和單位聯合印發《關于對知識產權(專利)領域嚴重失信主體開展聯合懲戒的合作備忘錄》；印發《專利法》修正案草案等。2018年，全國專利行政執法辦案總量7.7萬件，同比增長15.9%。其中，專利糾紛辦案3.5萬件，同比增長22.8%；查處假冒專利案件4.3萬件，同比增長10.9%。查處商標違法案件3.1萬件，案值5.5億元，這些數據充分說明了我國在知識產權保護上取得的顯著成果。

USTR每年都會在發布《特別301報告》之前舉辦公開聽證會。美國在《特別301報告》中針對中國的數據及分析長期存在誤導性引用、片面陳述、雙重標準和混淆概念四大問題，中國若想抵制美國對我國的不真實描述，首先需要摸清美國的調查邏輯。中國企業和行業協會有必要積極參與調查聽證會，提供中國的真實數據和情況，對《特別301報告》中的漏洞和不規范之處提出合理質疑，借助聽證會表達中國的聲音和觀點。中國應做好充分準備，打破美方的“陷阱式”提問，反對美國提供的失實數據和信息，樹立良好的國際形象，維護我國的正當權益。

與此同時，我們也要正視我國在知識產權保護方面存在的問題。法官“員額制”的背景下，“最高法院知識產權法庭”設立后出現的人才儲備問題、與各級地方人民法院的法官調配銜接等問題仍需進一步得到解決。我國需要不斷健全知識產權法院體系、完善知識產權審判機構設置，促進知識產權司法保護體制機制、審判體系的現代化。《著作權法》的修訂取得了有益進展，然而修法進程還需要進一步的推動。《報告》指出的我國商業秘密保護訴前禁令制度缺位的問題確實存在，新《民事訴訟法》關于行為保全的規定不夠詳盡,極大地影響了訴前禁令的適用，由于商業秘密性質特殊并且往往價值較高，建立完善的商業秘密保護訴前禁令制度是有必要的。

針對醫藥創新問題，我國可以在保障本國醫藥創新能力和利益不受影響的情況下適當加強對境外藥品檢測以及其他數據的保護。假冒、盜版問題仍然是我國所面臨的一大挑戰。建議我國提高海關對進出口商品的查驗力度、完善執法檢查條款、健全通關機制、限制假冒偽劣商品流向國際貿易市場。加強國內仿冒盜版商品的治理與防范，加大對仿冒、盜版行為的處罰力度。

（中南基地 高婧、馮莎、詹映供稿)

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